分析和控制公路工程概预算与财务上的差异

建设单位管理费在公路工程总投资中所占比重并不大，但它是一个比较敏感的指标。它反映了建设单位内部管理水平的高低，在审计、检查中往往将实际发生的管理费与概预算进行比较，考核费用控制情况。但财务上建设单位管理费指标与概预算上的核算内容并不一致，两者不可简单比较。
交通部交公路发［2005］230号“关于完善公路基本建设工程概算预算编制办法有关内容的通知”中对建设单位管理费的规定是：建设单位管理费系指建设单位为建设项目的立项、筹建、建设、竣（交）工验收、总结等工作所发生的费用。不包括应计入设备、材料预算价格的建设单位采购及保管设备、材料所需的费用。费用内容包括：工作人员的工资、工资性补贴、施工现场津贴、社会保险费用（基本养老、基本医疗、失业、工伤保险）、住房公积金、职工福利费、工会经费、劳动保护费；办公费、会议费、差旅交通费、固定资产使用费（包括办公及生活房屋折旧、维修或租赁费，车辆折旧、维修、使用或租赁费，通迅设备购置、使用费，测量、试验设备仪器折旧、维修或租赁费，其他设备折旧、维修或租赁费等）、零星固定资产购置费、招募生产工人费；技术图书资料费、职工教育经费、工程招标费（不含招标文件及标底编制费）；合同契约公证费、法律顾问费、咨询费；建设单位的临时设施费、完工清理费、竣（交）工验收费、各种税费（包括房产税、车船使用税、印花税等）；建设项目审计费、境内外融资费用（不含建设期贷款利息）、业务招待费、安全生产管理费和其他管理性开支。概预算取费以建筑安装工程费总额为基数，按十一级累进办法计算。
而财政部财建［2002］394号“基本建设财务管理规定”第二十一条对建设单位管理费的规定是：建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起（财建［2003］724号修改为从筹建之日起）至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。包括：不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。建设单位管理费的总额控制数以项目审批部门批准的项目投资总概算为基数，并按投资总概算的不同规模分七档计算。
一、两者差异详细分析
1、考核计算基数不同
概预算中建设单位管理费是以建筑安装工程费总额为基数，按十一级累进办法计算，而财务实际控制时是以项目投资总概算为基数，分七档累进计算。同一项目按不同基数、费率计算的管理费指标大不相同。例：某二级公路，批复概算为6.0599亿元，其中建筑安装工程费为4.5607亿元，概预算以建筑安装工程费为基数计算建设单位管理费为712.50万元，财务以批复概算为基数计算的实际控制额为486万元，两者相差226.50万元。
2、具体核算内容区别
建设单位管理费在财务中核算范围较窄，概预算中除了包括财务上的核算内容外，还包括财务“待摊投资”科目中的临时设施费、合同公证费、（贷款）项目评估费、国外借款手续费及承诺费、社会中介机构审计（查）费、招投标费、经济合同仲裁费、诉讼费、律师代理费、车船使用税、坏账损失、固定资产损失、航道维护费、航标设施费、航测费等（“待摊投资”其他明细项目公路工程项目中一般很少涉及）。所以与概预算批复管理费进行比较时，应将财务上实际发生的建设单位管理费加上待摊投资中以上有关项目费用发生额才能相互比较。
3、调整了概预算中管理费核算范围
新概预算编制办法（2005年）中建设单位管理费比老办法（1996年）中核算内容有所减少。国家法律、法规规定的各种评估（价）费、论证费，设计、监理、施工招标文件及施工招标标底文件编制费及前期规划费用等原来都未单列项目，统一在建设单位管理费中列支。新编制办法将原勘察设计费改为建设项目前期工作费，在原勘察设计费的基础上将以上费用全部包括在前期工作费中。而财务上勘察设计费项目核算内容并未修改，为与概预算核算口径一致，便于两者的比较，建议在财务核算中将以上费用也列入勘察设计费。此外，新办法还规定：建设单位管理费和工程监理费均为实施建设项目管理的费用，执行时可根据建设单位和施工监理单位所实际承担的工作内容和工作量统筹使用。这意味着通过招标，在监理费比概预算节约的情况下，节余的监理费可补充建设单位管理费的不足。
二、管理费超支原因分析
目前，建设单位管理费超支现象比较普遍。究其原因较多，概括如下：
1、管理体制的因素
公路基本建设的投资主体是省交通厅，地方政府有少部分自筹资金。我省高速公路由省高速公路建设开发总公司成立项目公司管理，面上工程由地方公路局或交通局成立项目公司，报上级部门批准。主管部门对建设单位管理费开支没有详细全面的管理制度。如省公路局对省统贷统还公路建设项目制定了财务管理暂行规定，对人员待遇和车辆配置作出了明确规定，但针对不同投资规模人员如何定编却未作出规定。现实中，建设单位定员弹性大，一个建设单位少则几十人，多则上百人，因人设人情岗的现象时有发生，人员组成不精干，引起管理费用增加。
2、办公管理现代化
社会经济飞速发展，建设单位的办公设施也在不断更新换代，引起管理费用增加，但这却是管理的需要。现在建设单位普遍实行电脑办公，有的还建立了内部局域网及网站，实行了网络化工程计量；建设单位还要租赁像样的办公场所及加以装修。以上费用对投资规模不大的项目来说所占比重不小。
3、车辆的购置及使用费
公路施工一般点多、线长，建设单位管理人员要经常到施工现场进行各种检查，必须购置车辆。当工作需要，在规定的车辆数量不够时，建设单位往往又违规购置或租赁车辆。车辆的购置费、租赁费及日常使用费有的占到了概预算批复管理费的一半以上。
4、建设规模扩大
在工程施工中，因设计深度不够等原因引起建设规模扩大需要调整概算时，相应管理费也会大幅增加。建设规模扩大，要变更工程设计，有的还会延长工期，带来工程变更各种技术评审会议和向上级单位报批（指10万元或50万元以上的变更）的各种附带开支以及增加建设单位月固定费用开支。在调整概算批复前，有的还会增加审计（查）费及其他各种附带开支。
5、建设单位的管理水平
面上工程一般由项目所在地的公路局或交通局成立项目公司。有的是第一次当业主进行项目管理，缺乏管理经验，管理水平不高，工作人员也是在本系统临时抽调，责任心不强，有经验的管理技术人员也较为缺乏，工作效率不高，引起日常管理费用增加。严重的由于工期安排不当，被迫延长工期，大大增加了管理费的开支。
6、建设资金不到位
有的项目地方要出部分配套资金，因地方财政困难，资金到不了位，引起工程中途停工，增加了停工期间的管理费开支。
7、物价上涨因素
尽管建设单位管理费的取费率在2005年进行了调整，比较符合当时的社会平均水平，但每年都有一定的物价上涨率，随着时间的推移，人均消费指数上升，管理费也会逐年增加。
8、其他开支
如公路工程事关政府形象，往往在开工、通车时举行大型庆典，这笔费用由建设单位承担，也是一笔不小的开支。还有建设单位要处理上下左右的各种协调事务，日常业务招待不可少，建设单位有时想控制也是心有余而力不足。尤其在经济发达地区，几年建设工期下来，业务招待费超支数额不菲。
三、管理费控制探讨
1、真正落实项目法人责任制
目前成立的项目公司，只负责项目的建设，不负责建成后的运营管理，也不负责筹资和还贷，形成了花钱的“权”和筹资及还贷的“责”严重不对等。落实项目法人责任制就是要项目法人真正承担投资风险。由于目前的投资体制和管理体制，主管部门应根据建设项目所在地的物价水平及项目的投资规模、地理、地形和里程等情况，对各项管理费的开支制定详细预算（在发达地区，费用预算有可能高于概算批复），与项目公司签订管理费用控制责任书，或者由项目公司自己制定管理费用总预算和年度预算，报主管部门审批后执行，鼓励项目公司高效、经济、科学地管理项目。同时，要建立约束与激励机制，将费用控制的好坏与项目负责人的待遇与政治考核、任免提拔结合起来，促使管理者提高管理水平，充分调动其积极性。
2、实行代建制，招标选择中介机构进行项目管理
针对项目公司管理水平不高，业务能力不强，机构设置不精炼，人员多可办事效率低下的情况，可实行代建制，招标选择有资质和法人资格的社会中介机构承担项目建设管理，全权负责工程质量、进度及造价的管理，投资方只负责提供施工环境和条件，负责资金筹措和定期的宏观协调，不直接参与项目管理。中介机构一般人力资源丰富，管理水平高及与外界联系紧密，复合型人才多，投入工作人员要少，可有效降低管理费的开支。我国大型项目有投资方委托中介机构的情况，一般地方公路建设项目还很少，国外就比较多了。从目前代建试点的效果来看，实行代建制的工程降低了工程造价和管理费用，提高了工程质量，缩短了工期，提高了政府投资项目实施情况的透明度和资金的有效利用。当然，目前代建制仍然在发展探索中，还有很多不完善的方面，我们要不断研究，大力发展。