部分城市房屋行政管理体制及相关问题研究

　　为保持房地产市场稳定健康发展，国家近几年出台了许多房地产市场的宏观调控政策，包括规划、土地、金融、税收等等，每一个政策都关系到国家经济发展和社会和谐的大局。 　　理顺城市房屋行政管理体制是保持房地产市场稳定健康发展的关键。建立统一、高效的房屋行政管理体制有利于各项规划和计划的制订和实施、规范房地产市场秩序、提高行政效率、降低行政成本、建立廉洁高效的政府运转体制，也有利于国家和地方政府房屋行政管理部门的对口衔接。 　　一、我国部分城市房屋行政管理体制的模式及利弊分析　　我们主要对北京、上海、天津和重庆四个直辖市的房屋行政管理体制进行了研究，大致分成两类，北京、上海属于“房屋＋建设”（保障）模式；天津、重庆属于“房屋＋国土”模式，下面将各种管理体制模式的利弊作一下分析。来源：考试大　　（一）各种模式利弊分析　　１．“房屋＋建设”（含保障）模式 　　（１）北京“房屋＋建设（含保障）”紧密管理模式 　　２００４年机构改革之前，北京市采用的是“房屋＋国土”模式，即由原国土资源和房屋管理局负责有关土地和房屋管理的行政职责。 　　２００４年，根据《北京市人民政府办公厅关于组建北京市国土资源管理局等有关事宜的通知》（京政办发［２００４］３７号），设置北京市国土资源局，主要负责北京土地与矿产资源管理，同时将原北京市国土资源和房屋管理局承担的房屋行政管理和住房制度改革职责划入市建委，加挂北京市人民政府住房制度改革办公室（简称市政府房改办）的牌子。调整后，市建委（市政府房改办）是负责北京市建设、房屋行政管理以及住房制度改革的市政府组成部门。　　这次分设的主要原因和依据是：２００４年底，下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，要求各地将土地资源单独管理，并由中央部门统一垂直管理。在中央进一步加强土地管理的行政思路下，将土地与房屋管理的职能部门分开，成为行政管理体制调整的主流方向。２００７年，为充实和加强住房保障管理职责，北京市住房保障办公室正式成立，隶属北京市建委，其职责是研究拟订全市住房保障中长期发展规划、年度工作计划和相关政策措施，协调、管理和指导全市经济适用住房、廉租住房等保障性住房的建设、分配以及住房保障对象的资格审查工作。 　　从实践运行看，北京市的这种管理模式较好理顺了建设管理、房屋管理和住房保障职能之间关系。 　　（２）上海“建设＋房屋”归口管理模式　　这次机构改革之前，上海市采用“房屋＋土地”管理模式。这次机构改革中，有关整合方案是：一是组建新的住房保障和房屋管理局，将原上海市房屋土地资源管理局（简称原房地局）的住房建设管理和房地产市场调控、物业行业管理等职责，上海市建设和交通委的动迁管理职责，整合划入上海市住房保障和房屋管理局，不再保留上海市房屋土地资源管理局。二是组建上海市城乡建设和交通委员会，将原上海市建设和交通委员会的职责、上海市农业委员会的参与指导郊区城镇规划建设的职责、上海市市政工程管理局的重大工程规划建设和资金安排等职责，整合划入上海市城乡建设和交通委员会，不再保留上海市建设和交通委员会、上海市市政工程管理局。三是明确了上海市住房保障和房屋管理局划归上海市城乡建设和交通管理委员会管理。 　　上海市的这种机构整合方案，有如下特点： 　　一是房屋管理和土地管理职能分开。原房地局是主管全市房屋、土地、地质矿产、住宅发展和建设、房地产市场、住房制度改革和住房保障实施的部门，其职能涵盖了从土地征用、划拨、交易转让、储备管理、房屋开发管理等整个流程上的所有环节。这种房地合一的模式尽管行政效率高，便于统一管理，但权利过于集中、缺乏制约和监督的弊端也逐步显现。２００７年初，原房地局土地利用处处长朱文锦和副局长殷国元相继出事，即被认为和房地合一缺乏监管的模式有关。正因如此，近几年来，中央在加强土地管理的行政思路下，将土地与房屋管理的职能分开成为行政机构调整的方向。 　　二是住房保障职能与房屋管理职能放在一起。我国城市房屋范围广泛，包括工业、商业用房和住宅等，住宅包含保障性住房和商品房。所以将全部房屋纳入一个体系管理，有利于整体规划、各类房屋资源的合理配置，有利于市场的规范和保障性住房的分配。此外，保障性住房与商品房在建设程序、工程管理、节能环保等方面的要求是一致的，由一个部门集中管理是科学的。 　　２．“房屋＋国土”模式 　　采用“房屋＋国土”模式的直辖市是天津和重庆。　　天津市经过２００１、２００５年的两次机构调整，目前，国土资源和房屋管理局是天津市房地产市场管理的主要机构。此外，天津市建设委员会还有一部分房地产管理职能，如综合协调房地产行业管理的有关工作，负责房地产开发企业资质的审批，组织拟定房地产业相关的法规和实施细则等。 　　重庆市在２０００年机构改革中，将原建委的部分职能划到规划、土地、环保、经贸等部门。目前，重庆市建委主要管理住房建设（含安居工程、经济适用房），而土地管理、住房制度改革、廉租住房等方面的职能被划到国土资源和房屋管理局，形成了一个城市、一个行业、一个市场分别由两个政府部门管理的现状，给住房政策的衔接、住房规划与行业发展目标的制定及国家宏观调控政策的落实都带来了困难。 　　北京市和上海市都从“房地合一”到“房地分离”的改革历程说明房地合一的管理模式有较大缺陷：首先，权利过于集中、缺乏制约和监督，与中央将土地与房屋管理的职能分开、实行土地垂直管理的行政机构调整方向不一致；其次，土地仅仅是房屋产生、保有、使用的一个环节，更多的是城市建委承担的在土地进入市场后的有关房屋建设和管理工作，将房屋建设管理工作割裂开来由两个部门共同承担，职能交叉，反而容易出现责任不明。 　　一是加大了房地产市场监督管理难度。由于房地产开发建设管理由建委负责，而房地产销售交易、权属和物业管理由国土资源和房屋管理局负责，这种对同一管理对象（房屋）分不同环节加以监管的划分职能方式，不利于贯彻国家有关房地产市场调控政策，也不利于整顿规范房地产市场秩序。 　　二是不利于贯彻落实住房保障工作。重庆市经济适用住房和廉租住房等保障住房的建设和管理分别由市建委和市国土资源和房屋管理局负责。实践中出现了在贯彻执行及住房和城乡建设部的政策规定方面，不同部门以各自为标准，强调自身职能，分头执行，不能形成合力，更谈不上建立完善的分层次住房保障体系。 　　三是难以编制和实施住房发展规划和保障性住房规划。根据目前职能分工，重庆市建委负责编制城镇住房（含商品房、经济适用房）建设和城市建设综合开发的中长期计划和年度计划，市国土资源和房屋管理局负责住房制度改革以及全市廉租住房的管理。由于商品房、经济适用住房和廉租住房发展规划由两个部门分别编制，很难按照统筹兼顾的原则，协调各类住房之间合理的比例关系。即使有关规划编制出来，由于部门分头执行，缺乏协调，也很难取得较好的实施效果。 　　四是不利于房屋产权、产籍和档案管理。目前房屋工程建设管理和产权登记工作分别由重庆市建委和市国土资源和房屋管理局实施。由于建筑工程管理和产权登记信息不对称，往往导致因手续不完善而无法及时办理产权证书，社会反映较大。